Prema izveštaju Evropske komisije za 2019. godinu kao najveći problem javne uprave i državnih preduzeća u Republici Srbiji označeno je ostvarivanje političkog uticaja u upravljačkim funkcijama postavljanjem vršioca dužnosti, a smanjivanje visokog broja v.d. direktora i drugih rukovodilaca nedavno je zahtevao i MMF. Istina, ovaj izveštaj ne navodi iste probleme u delovima koji se odnosi na nauku, ali nam razvoj događaja budi osnovanu sumnju da i naučne institucije (kao i one iz mnogih drugih oblasti društveno-javnog života) čak i uprkos ustavom garantovanoj autonomiji univerziteta počinju da trpe iste ili čak potencijalno gore obrasce.
Obrasci kojima se postavljanjem vršioca dužnosti direktora može ostvariti politički uticaj i korumpirati zakon? U pomenutom izveštaju EK kao način na koji se vrši politički uticaj navodi se na sledeće:
„Politički uticaj na imenovanje višeg rukovodstva i dalje izaziva zabrinutost, posebno u pogledu prevelikog broja funkcija vršilaca dužnosti. Š…Ć Zakonom predviđen postupak zapošljavanja zasnovan na zaslugama se ne poštuje uvek. Umesto toga, odredba u zakonu koja dozvoljava imenovanja na položaj „vršioca dužnosti“ na šest meseci (sa maksimalnim produženjem od tri meseca) često se zloupotrebljava. Š…Ć Od marta 2019. godine, 63% popunjenih radnih mesta na visokom položaju se obavlja u svojstvu vršioca dužnosti.“
Moramo početi od toga da postavljanje vršioca dužnosti zaista jeste legalna (zakonska) mera u slučaju kada do izbora ne dođe po planiranoj zakonskoj proceduri na osnovu zasluga i kompetencija (uspešnim izvođenjem konkursa). Ona, dakle, postaje legalna samo utoliko što iz određenih (po pravilu, vanrednih ili nepredviđenih) razloga uobičajeni način izbora konkursom, tj. prema zaslugama i kompetencijama, nije mogao uspešno da se sprovede. Ne moramo da ulazimo u problem da li se i u koliko slučajeva do funkcije v.d. došlo nezakonito (bilo zbog nezakonitog postavljanja ili nezakonito produženog roka). U mnogim slučajevima verovatno bismo naišli na objašnjenje razloga zbog kojih je do takve mere došlo, koje bi sa informacijama sa strane bilo teško osporiti.
Međutim, brojke govore nešto drugo. Prema izveštaju stoji da je broj vršilaca dužnosti na visokim mestima u javnoj upravi 63%, a nezvanično sličan je i broj v.d. direktora u državnim preduzećima (u medijima se pojavila informacija 20 od 37). Potpuno paradoksalno, ispostavlja se da je većina (praktično dve trećine) slučajeva vanredna, a tek manjina regularna (a podsećamo da u relevantnom periodu Srbija nije bila u vanrednom stanju). Ova paradoksalnost jasno ukazuje na tendenciju da se i u uobičajenim okolnostima označava ili proizvodi vanredna situacija kojom se preskače primarna zakonska odredba o konkursnom izboru na osnovu zasluga i kompetencija. Na taj način korumpira se primarna funkcija zakona, izbor rukovodioca na osnovu konkursa prema zaslugama i kompetencijama, tako što se zakon većinski koristi za ono što je trebalo da bude samo vanredna mera – za postavljanje vršioca dužnosti.
Narodski rečeno, postavlja se pitanje „za čije babe zdravlje“? Rezultate ovakvih koraka je da rukovodeći organi vlasti (u slučaju naučnih instituta to su recimo, redom upravni odbor, resorni ministar, te Vlada) imaju mnogo više moći u izboru i stiču pravo da namesto konkursa, i izbora na osnovu zasluga i kompetencija, diskreciono postave vršioca dužnosti (bez daljih objašnjenja) za šta je dovoljno ispunjenje minimalnih uslova za položaj na koji se postavlja – a jasno je da neretko njegova politička podobnost postaje presudni kriterijum, čime se ostvaruje politički uticaj koji bi bilo barem teže izvesti u normalnim uslovima konkursa (možemo samo pretpostaviti da je i Evropska komisija došla do zaključka o političkom uticaju na osnovu brojnosti, a ne i nekih drugih informacija koje nam nisu dostupne).
Odatle je prepoznatljiv i obrazac kojim se ostvaruje mogućnost političkog uticaja na institucije, koji počinje sa markiranjem ili proizvođenjem stanja kao vanrednog, čime se inicira dodatno pravo rukovodećih organa i otvara jednostavna mogućnost za postavljanje politički podobnih kandidata. Ne možemo, naravno, naprosto pretpostaviti da će rukovodeći organi pritom postupati zlonamerno, ali autoritarna tendencija da se regularni mehanizmi izbora čak i u uobičajenim uslovima masovno zamenjuju direktnim odlukama rukovodećih organa je zastrašujuća.
Zašto je veoma često da određeni rukovodioci provode godine na čelu ili u vrhu državnih organa u statusu vršilaca dužnosti? Naime, najveći deo rukovodilaca u državnim organima nisu funkcioneri, već državni službenici na položaju. To je slučaj sa pomoćnicima ministra, sekretarima ministarstva, direktorima organa uprave u sastavu ministarstva (uprave, inspektorati i direkcije) i njihovima pomoćnicima, direktorima posebnih organizacija (sekretarijati i zavodi), njihovim zamenicima i pomoćnicima, direktorima službe Vlade (npr, kancelarije za KiM, ljudska i manjinska prava), itd.
Upravo su to lica koja su pored direktora javnih preduzeća najčešće u v.d. statusu. Dva su ključna razloga za to. Prvi je korišćenje v.d. opcije zbog toga što željeni kandidat uopšte ne ispunjava uslove za datu poziciju, ali je politički veoma podoban. Naime, da bi neko bio državni službenik na položaju mora da ispuni strože uslove jer je reč o najvišoj profesionalnoj rukovodećoj poziciji u državnom aparatu. Pored opštih uslova za državne službenike (državljanstvo RS, visoka stručna sprema, itd), lice mora da ima najmanje devet godina radnog iskustva u struci ili sedam godina radnog iskustva u struci od kojih najmanje dve godine na rukovodećim radnim mestima ili pet godina radnog iskustva na rukovodećim radnim mestima.
Nebrojano je primera da se za, na primer, direktora postavlja lice koje nema ni blizu dovoljno opšteg radnog iskustva, a kamoli onog u rukovođenju. Takva lica zapravo stiču neophodno radno iskustvo obavljajući posao koji je zahtevao da to iskustvo već imaju. Drugim rečima, uče se poslu tako što njime rukovode. Interesantno da pomenuti uslov od devet godina iskustva nije oduvek imao alternativu u „sedam godina radnog iskustva u struci od kojih najmanje dve godine na rukovodećim radnim mestima ili pet godina radnog iskustva na rukovodećim radnim mestima“. Naime, ove alternativne opcije uvedene su nedavno, u decembru 2018. godine izmenama Zakona o državnim službenicima, upravo da bi se pokušali ozakoniti oni koji se godinama nalaze na rukovodećim radnim mestima iako za njih nisu ispunjavali uslove, a neki ih ni dalje ne ispunjavaju.
Ipak, u nekim slučajevima lica koja se postavljaju za vršioce dužnosti rukovodilaca državnih organa su zaista iskusni profesionalci u datim oblastima, koji se čini ispunjavaju sve formalno-pravne zahteve za izbor u direktora. Zašto se onda ne raspisuju javni konkursi za ta mesta, na kojima bi oni bili sasvim dobri kandidati? Odgovor na ovo pitanje otkriva drugi ključni razlog „vedeovanja“ u Srbiji – držanje na kratkoj uzici.
Čak i onda kada se (mada retko) etablirani profesionalci postave za vršioce dužnosti rukovodilaca državnih organa potrebno je osigurati da se ne „odmetnu“ – da ne stave struku ispred politike, da ne počnu „previše“ da se rukovode stručnim uzusima i pravilima. Zato se i postavljaju na tri ili šest meseci, čime se obezbeđuje da su u stalnom strahu od gubitka posla, stalno se mogu uslovljavati, stalno moraju pristajati na političke i druge kompromise, ukoliko žele da zadrže poziciju. Ukoliko bi bili izabrani na javnom konkursu na mandat od pet godina, što bi trebalo da bude pravilo, štap koji bi vlast imala u rukama da ih privoli da donose odluke koje nisu u javnom interesu bio bi daleko tanji i slabiji, a šargarepa u vidu zakonske sigurnosne mreže koja postoji za najviše profesionalne u državnom sistemu bila bi daleko prijemčivija i atraktivnija. Ona i postoji da bi se obezbedila depolitizacija državne uprave, što je jedan od glavnih proklamovanih ciljeva reforme javne uprave, koja se s neuspehom sprovodi već više od deset godina u Srbiji. Sve dok „vedeovanje“ u Srbiji bude bilo pravilo, a ne izuzetak, ne može se ostvariti depolitizacija.
Nažalost, u Srbiji ne samo da ne dolazi do depolitizacije javne uprave, već je prisutan rastući trend politizacije i onih sfera javnog života koje to nužno nisu bile do sada. Tako javnost svedoči tome da se, sudeći prema reakcija zaposlenih, obrisi istog obrasca pojavljuju u različitim javnim ustanovama, poput afera u Ateljeu 212, Narodnom Pozorištu u Beogradu, kao i pozorištima u manjim gradovima, više gimnazija, srednjih i osnovnih škola itd.
Kako je pomenuti trend stigao u naučne institute? Za razliku od navedenih ustanova, naučnim institutima, posebno onima koji su pri okrilju univerziteta, ustavom je zagarantovana autonomija. U skladu sa tim jedan broj naučnih instituta se već našao zatečen tendencijama, od strane Vlade postavljenih, upravnih odbora da uprkos dobre prakse direktore postavljaju nasuprot predloga naučnih veća, te ukazao da zakon o nauci i istraživanju u toj tački nije u skladu sa ustavom.
Uvođenje v.d. direktora u tom pogledu samo je još kontroverznije. Nema javnih podataka o broju v.d. direktora u naučnim institutima. Javnost posebno brine situacija u našem verovatno najvećem i najznačajnijem naučnom institutu, Institutu za Nuklearne nauke „Vinča“, koji se već duže vremena nalazi u vanrednom stanju i kome je trenutni v.d. direktora postavljen nakon odbijanja upravnog odbora da po završenom konkursu prihvati predlog naučnog veća za izbor direktora. Drugi je primer nikako najvećeg, ali za naš društveno-politički život najznačajnijeg naučnog instituta sa koga su stigli Zoran Đinđić, Vojislav Koštunica, Vesna Pešić, Nebojša Popov, Dragoljub Mićunović, Zagorka Golubović, Ljubomir Tadić, itd. – Instituta za filozofiju i društvenu teoriju
Kako je došlo do postavljanja v.d. na čelo IFDT? Odgovor na ovo pitanje je jednostavan – tako što su Vlada, a zatim od nje postavljeni upravni odbori konstanto uvodili vanredno stanje i oglušivali se o zakonske rokove i dužnosti, kao i zahteve zaposlenih. Institut za filozofiju i društvenu teoriju nalazi se u nekom vidu vanrednog stanja još od novembra 2018. godine kada je Vlada propustila da po isteku mandata upravnog odbora imenuje novi. Stvari se pogoršavaju u aprilu 2019. godine kada je imenovan upravni odbor na čelu sa predsednikom Zoranom Avramovićem.
Zaposleni na IFDT ovu odluku su protumačili kao neprihvatljivu i zlonamernu, jer im je Zoran Avramović već bio poznat kao neko o kome su dobili informacije da je uticao na ukidanje projekta i oduzimanje prostorija Regionalnom naučnom centru koji je pod okriljem IFDT, te zbog svog dugogodišnjeg političkog angažmana prvo u Srpskoj radikalnoj stranci (kada je imao i visok položaj u ministarstvu), a zatim u izvršnom odboru SNS, a ponajviše zbog suprotnosti njegovih javnih negativnih stavova o međunarodnoj saradnji sa radom IFDT koji na njoj počiva. Taj upravni odbor, nikada se nije sastao. Mandat dotadašnjeg direktora IFDT Petra Bojanića istekao je 4. decembra iste godine. Treba li napomenuti da UO nije raspisao konkurs i time nije ispunio svoju dužnost (član 62. Zakona o nauci i istraživanjima).
Za nesazivanje upravnog odbora Avramović je optužio jedan broj zaposlenih IFDT, koji „sprečava odluke Vlade da konstituiše UO“ – međutim, prema statutu IFDT (član 29.), a u skladu sa zakonom, upravni odbor je trebao da sazove upravo gospodin Avramović, on to nikada nije učinio. Istina, zaposleni na IFDT nikada nisu želeli da Zoran Avramović sazove UO, želeli su da UO što pre sazove neko ko bi bio primereniji, ili barem neko ko ne bi imao deklarativne stavove protiv načina rada na IFDT, a za zahteve zaposlenih u Vladi i resornom ministarstvu ionako nije bilo sluha. Uprkos ovim propustima, Vlada je u januaru 2020. godine donela odluku o novom upravnom odboru, ponovo na čelu sa Zoran Avramovićem i ponovo bez konsultacije sa zaposlenima na IFDT (Još jednom, ako je potrebno reći, ni ovaj upravni odbor Zoran Avramović do dan danas nikada nije sazvao.) Dan nakon ove nove odluke Vlade, ukazom resornog ministra Mladena Šarčevića Veselin Mitrović, koji prethodno nikada nije bio zaposlen na IFDT, postavljen je za v.d. direktora Instituta za filozofiju i društvenu teoriju.
Kako korupcija zakona može dobiti nove oblike? Na Institutu za filozofiju i društvenu teoriju v.d. direktora nije postavljen nakon neuspešno raspisanog konkursa, jer konkursa nije bilo, niti odlukom upravnog odbora, koji se nije ni sastao. Direktnim postavljanjem v.d. direktora od strane ministra i formiranjem novog upravnog odbora prešlo se na stav 2 zakona, čime su, legalno ili ne, preskočena dva zakonom planirana javna konkursa za položaj direktora (član 64. Zakona o nauci i istraživanjima). Ukoliko novi (sadašnji) upravni odbor ne sprovede novi uspešan konkurs u roku od 6 meseci, a on to po svemu sudeći nema nameru da uradi jer ga predsednik UO Zoran Avramović još nije ni sazvao, predviđa se krajnja mera: imenovanje direktora od strane Vlade, a na preporuku ministra, na četiri godine (isti član). Scenario koji trenutno predstavlja neposredni problem za zaposlene na IFDT, nažalost je scenario koji nas opominje da je moguće za svega nekoliko meseci od isteka mandata direktora preskočiti sve zakonom planirane mere regularnog konkursa i doći do toga da se direktori naučnih instituta biraju bez ikakvog javnog konkursa, direktnim ukazima Vlade.
Skraćena verzija ovog teksta objavljena je u Nedeljniku od 21. maja
Tagovi
